Meer ruimte voor de burger. Maar kan de huidige belastinginspecteur dit wel aan?
Taxlive 03/02/2022
Raad van State 02-02-2022 202006932/1/A3
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2022:335 https://www.taxlive.nl/nl/documenten/vn-vandaag/raad-van-state-geeft-uitleg-over-toetsing-aan-evenredigheidsbeginsel/
Raad van State 02-02-2022 202002668/1/A3 ECLI:NL:RVS:2022:285
https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@128622/202002668-1-a3/
Waar gaat het om?
Bij besluit van 10 september 2019 heeft de burgemeester van Harderwijk [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie A] te Harderwijk met ingang van 18 september 2019 voor de duur van zes maanden te sluiten. [appellant sub 2] is huurder van de eengezinswoning aan de [locatie A] te Harderwijk en woont daar samen met zes van zijn zeven kinderen, geboren in de periode 1993-2005. Over Ă©Ă©n van hen, de oudste zoon, heeft de politie via Meld Misdaad Anoniem (hierna: MMA) meldingen ontvangen dat hij vanuit de woning in drugs zou dealen en in de woning, en mogelijk ook in de schuur achter de woning, drugs zou hebben opgeslagen. De politie heeft een onderzoek ingesteld. Daaruit is volgens de politie gebleken dat de oudste zoon in drugs handelde, zowel vanuit de woning als elders in de gemeente Harderwijk. De politie heeft de bestuurlijke rapportage van 23 augustus 2020 opgesteld en de burgemeester verzocht handhavend op te treden.
Samenvatting uitspraak
De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft in een uitspraak over de woningsluiting in Harderwijk uitleg over (de intensiteit van) de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. De vraag of en zo ja, hoe intensief de bestuursrechter de evenredigheid van een overheidsbesluit toetst, is afhankelijk van veel factoren. Die toets verschilt van geval tot geval. Bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel gaat de bestuursrechter onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het aangevochten overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter:
(1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken,
(2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en
(3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.
De Raad van State neemt hierbij expliciet afstand van het zogenoemde âwillekeurâ-criterium. Anders dan de staatsraden advocaat-generaal in hun conclusie voorstelden, is de variĂ«teit in toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet terug te brengen tot drie standaardsituaties.
Het is veel meer een glijdende schaal waarbij de bestuursrechter alle varianten tussen vol en terughoudend kan toepassen. De intensiteit van die toets wordt bepaald door de mate van beleidsruimte die de overheid heeft om een besluit te nemen, maar ook door het doel dat het besluit dient en wat het gewicht daarvan is. Verder is van belang of en in welke mate daardoor belangen van betrokken burgers en bedrijven worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit inbreuk maakt op de mensenrechten, zal de bestuursrechter intensiever toetsen. Toegepast op de concrete zaak over de woningsluiting in Harderwijk is de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel dat de burgemeester bij de belangenafweging te weinig aandacht heeft besteed aan de belangen van de huurder en zijn (deels minderjarige) kinderen.
De Raad van State draagt de burgemeester van Harderwijk op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] te nemen.
Dragende rechtsoverweging 7
7. De voorzitter van de Afdeling heeft de AGâs gevraagd een conclusie te nemen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. De AGâs hebben op 7 juli 2021 een conclusie genomen, die de Afdeling bij deze uitspraak zal betrekken.
7.1. De conclusie ziet in de kern op drie situaties:
(i) het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid (al dan niet ingevuld met beleidsregels);
(ii) het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een algemeen verbindend voorschrift niet zijnde een wet in formele zin;
(iii) het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin.
7.2. In deze zaak is alleen de eerste situatie aan de orde. De Afdeling zal zich in deze uitspraak daarom tot die situatie beperken. De vraag welke mogelijkheden de bestuursrechter heeft om in zaken waarin de tweede of de derde situatie aan de orde is te toetsen aan het evenredigheidbeginsel, wordt nu dus nog niet beantwoord. Daarmee is niet gezegd dat die mogelijkheden er niet zijn. De conclusie bevat (ook) daarover beschouwingen en aanbevelingen, die in toekomstige zaken van de Afdeling en (de) andere hoogste bestuursrechters zeker aan bod zullen komen.
7.3. In het nationale recht is het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Die bepaling geldt niet alleen voor bestuurlijke maatregelen, maar voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft en waaraan het dus op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb een afweging van de rechtstreeks betrokken belangen ten grondslag moet leggen. De Afdeling vindt het daarom wenselijk een beoordelingskader te formuleren dat in essentie voor al deze (categorieën van) besluiten kan worden toegepast, van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete tot besluiten tot het vaststellen van een bestemmingsplan.
7.4. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 70) komt naar voren dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiĂ«le zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. De formulering van die bepaling (“De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”) brengt tot uitdrukking dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige âijkpuntenâ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met âhardeâ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met âzachteâ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen. De toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt daarom een scherp inzicht, van zowel het bestuur bij de besluitvorming als de bestuursrechter bij de toetsing, in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn.
7.5. De wettelijke normen voor de hoogte van lasten onder dwangsom (artikel 5:32b, derde lid, van de Awb) en bestuurlijke boetes (artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb) zijn verbijzonderingen van het evenredigheidsbeginsel. Hieraan wordt afzonderlijk getoetst.
7.6. De AGâs stellen in hun conclusie voorop dat de bestuursrechter bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, niet beoordeelt of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, Maxis-Praxis), maar bij voorkeur (rechtstreeks) moet aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
De Afdeling onderschrijft dit.
7.7. De AGâs bevelen aan dat de bestuursrechter bij de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb op besluiten inhoudende bestuurlijke maatregelen meer aansluiting zoekt bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets waarin de volgende drie stappen kunnen worden onderscheiden:
“(i) Is het besluit geschikt om het doel te bereiken? Die geschiktheidstoets houdt een effectiviteitstoets en een coherentietoets in;
(ii) Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbenden het minst belast;
(iii) Is de maatregel evenwichtig (evenredigheid stricto sensu)? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?”
7.8. De Afdeling onderschrijft dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol (kunnen) spelen. Dat betekent echter niet dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een dergelijke drietrapstoets moet worden uitgevoerd. Zo kan de geschiktheid al aan de orde komen bij de (exceptieve) toetsing van het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waarop het bestreden besluit berust. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift of die beleidsregel toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen. Verder zal de noodzakelijkheid bij de toetsing van een belastend besluit doorgaans wel een rol spelen en bij een begunstigend besluit niet. De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken.
7.9. De Afdeling onderschrijft dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn:
(i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
(ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.
De intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt daarmee van zoveel factoren af, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden. De Afdeling volgt om die reden de conclusie niet voor zover daarin wordt voorgesteld een nieuwe standaard driedeling met bijbehorende terminologie (“restraint”, “intermediate” en “intensive”) te introduceren om de toetsingsintensiteit tot uitdrukking te brengen. Dat doet afbreuk aan de verscheidenheid van situaties en de daarmee samenhangende noodzaak een glijdende schaal te kunnen toepassen.
7.10. Het voorgaande betekent dat de Afdeling, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en niet langer het willekeurcriterium voorop zal stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
De Afdeling zal in haar uitspraken zoveel mogelijk inzichtelijk maken op welke wijze zij het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb toetst.
7.11. Voor gevallen, zoals het voorliggende, waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt ook voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 (slot) van de Awb (“tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen”). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder âbijzondere omstandighedenâ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.
7.12. De Afdeling zal nu de hoger beroepen bespreken met inachtneming van dit beoordelings- en toetsingskader en het meer specifieke toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet, zoals weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak).
Opmerking
De Raad van State is definitief om. Naar aanleiding van een drietal bestuursrechtelijke zaken heeft zij beslist, dat, indien zwaarwegende belangen van burgers in het geding zijn, de rechter uitvoeriger moet toetsen of een door de overheid genomen besluit âevenredigâ is genomen. Zo staat het in het NRC van 3/2/22.
https://www.nrc.nl/handelsblad/2022/02/03/#101
Toepassing van dit beginsel van evenredigheid betekent niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen, aldus de Raad van State. Een besluit met âhardeâ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met âzachteâ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen, zo vervolgt de Raad van State. https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@128622/202002668-1-a3/
Dat geldt dus ook voor de belastinginspecteur. In enkele gevallen hebben lagere fiscale rechters al een voorschot genomen op de boodschap van de Raad van State en de inspecteur én zelfs het Ministerie van Financiën op de vingers getikt.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2022:9
Voor een belastingorganisatie, waar onlangs een kaalslag aan ervaren inspecteurs heeft plaatsgevonden, is er een extra uitdaging. Immers de toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt volgens de Raad van State âeen scherp inzicht, van zowel het bestuur bij de besluitvorming als de bestuursrechter bij de toetsing, in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijnâ. Niet alleen bij het opleggen van vergrijpboetes of verzuimboetes moet de inspecteur met de inzichten van de RvS aan de bak. Ook bij de ‘gewone’ aanslagregeling wordt nu een beroep gedaan op zijn ervaring. Ervaring is dus nodig en die ontbreekt in groten getale.
Het gaat hier wel om besluiten, waarvan het bestuursorgaan de vrijheid heeft om die te nemen en eventueel regels daarvoor af te geven (discretionaire bevoegdheid). Niet om de toets of een wet op zichzelf evenredig is. De Raad van State houdt wel een slag om de arm, dat dĂĄt in toekomstige casus mogelijk aan de orde kan komen op grond van het advies van haar Advocaten-Generaal. Interessant, omdat dan beginselwetgeving op het braadrooster wordt gelegd, zoals art 120 van de Grondwet, waarin staat dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Maar ook art 11 Wet algemene bepalingen, waarin staat dat een rechter geen oordeel kan geven over de innerlijke waarde of billijkheid van de wet. Maar dan kunnen rechters wel Ă©cht recht doen.
Er doemt dan wel een ingewikkelde tijd op voor de uitvoerders van wetten, zoals de net genoemde belastinginspecteur. Deze zal dan echt opnieuw geschoold moeten worden. Want voor wie is het wel en voor wie is het niet evenredig de wet buiten werking te stellen? Dat vergt een noodzakelijke escalatielijn van zeer goed geschoolde en ervaren inspecteurs met een goed gevoel voor evenredigheid binnen de organisatie van de belastingdienst. Die gepokt-en-gemazelde inspecteur heeft nu juist het pand verlaten. Het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen kan daarmee in gevaar komen. En dat wil de Raad van State juist voorkomen.
Citaat Leo Tolstoj: Wees scherp in uw blik, maar zacht in uw oordeel.
Ricky Turpijn
Gepensioneerd inspecteur vennootschapsbelasting.
